polhist logo

Adózás és igazságosság

E-mail Nyomtatás PDF

Adózás és igazságosság
Kutatásvezető: Mózer Péter

A projekt eredményeinek rövid összegzése
A lehetőséget, amelyet az Alapítvány biztosított egy ilyen tárgyú kutatásra - a hazai viszonyok között - mindenképpen úttörő vállalkozásnak kell tekinteni. Úttörő vállalkozásnak, hiszen eddig az adózás témakörét társadalomtudományi szempontból itthon kevesen vizsgálták. Ez egyszerre jelentett előnyt és hátrányt. Előnyt, mert a feladat így sokkal inspirálóbb, mivel a kutatói stáb előtt számos érdekes és újszerű feladat áll. Hátrányt, mert jellemzően csak fehér folttal találkozhatunk. A program során általában a hiánnyal szembesülhettünk, hiszen például amikor az adózás társadalompolitikai vonatkozásának hazai irodalmát nézzük, fájó hiánnyal kellett szembesülnünk. Még a társadalomtudományi területen belül is kevés olyan terület van, ahol ennyire hiányoznak az alapozó munkák. A legutolsó ilyen munka - leszámítva egy-két jogi és közgazdaságtudományi megközelítésből írt nagyszerű könyvet - Semjén András 1993-ban szerkesztett szöveggyűjteménye volt. Ugyanez a helyzet az empirikus adatok elemzésével is: átfogó empirikus elemzés nagyon kevés született Magyarországon, és ehhez azt is hozzátehetjük, hogy az APEH is igen szűkmarkúan bánik az adatszolgáltatással. Ezek a tények nem segítették a kutatás menetét, már az elindulásnál komoly dilemmákat vetettek fel. A hiánypótlásnak sok formája lehet, a programban részt vevők az alábbit választották:

1. Alapcélkitűzések
a) Az OECD országok adórendszereinek elemzése. A meglévő irányzatok bemutatása.
b) Az adópolitikai döntések igazságossági és gazdasági érveinek értelmezése.
c) Az adópolitika, az adózás, mint kényszerszolidaritáson alapuló társadalompolitikai eszközrendszer lényegesebb társadalompolitikai kérdései.
Ennek értelmében az adózást úgy határoztuk meg, mint ami - hasonlóan a társadalombiztosításhoz - kényszerszolidaritáson alapul, és - hasonlóan a szociálpolitikához1 - az állam és állampolgára közti viszonyt testesíti meg. E viszony (kényszerszolidaritás, állam és polgára közötti szerződés) manifesztációját az állami újraelosztás mozzanatában ragadhatjuk meg, hiszen az adó mindkét újraelosztási fázisban (források előteremtése, beszedés, illetve források "átadása", nyújtása) jelen van.  

2. Elért eredmények
Amikor az adópolitikai döntéseket az újraelosztás oldaláról szemléljük, az adót olyan eszköznek tekintjük, amely a meghozott döntések végrehajtásának (nem egyetlen, de egyik legfontosabb) instrumentuma. Persze a helyzet ennél jóval bonyolultabb, mivel az adórendszer egy rendkívül bonyolult, összetett rendszer. Ráadásul ez olyan tagolt struktúra, ahol az adópolitikai döntések során számos, és eseteként egymásnak ellentmondó célt szokott megfogalmazódni, amelyeket nemcsak azért nem lehet egyszerre kielégíteni, mert szerteágazóak, valamint ellentmond(hat)nak egymásnak, hanem azért sem, mert a célokhoz képest a rendelkezésre álló források mindig szűkösek.
Az eredeti célkitűzés és az elért eredményeket összevetve látható, hogy a program szerkezete - megtartva ez eredeti célkitűzését - némileg módosult, nagyobb hangsúlyt kapott a csak idegen nyelven hozzáférhető és nagyobb lélegzetű munkák bemutatása. Olyan idegen nyelvű (angol) irodalom bemutatására koncentrálunk, amely vagy alapozó munka, vagy a mai európai trendeket ismertetti. Előbbi esetben így esett a választásunk Richard A. Musgrave - Peggy B. Musgrave szerzők klasszikusnak számító munkájára, melynek címe: Public Finance in Theory and Practice2 . Utóbbi esetben pedig Ken Messere - Flip de Kam - Christopher Heady szerzőhármas az Európai Unió adópolitikájának elveit és gyakorlatát bemutató munkáját3 választottuk. A fordítások során merült fel, hogy indokolt lenne az adófogalmakat összegyűjteni, egy adószótárt összeállítani.
Ezért, valamint a már említett "mostoha körülmények" miatt programunk alapozó munkát végzett. A projekt - a megfogalmazott céloknak megfelelően - két szálon folyt.
Egyfelől az adózás kérdését igazságosság - hatékonyság metszetben vizsgálta, hangsúlyt helyezve a mára klasszikusnak számító munkák (pl. Musgrave - Musgrave, Stiglitz) bemutatására. Természetesen e tárgykörben önálló tanulmányok születtek. Az egyik ilyen tanulmány (szerző: Tanyi Attila) John Rawls igazságosság elméletének harmadik és egyben legvitatottabb elvét, az ún. különbözeti elvet tárgyalja. Tanyi Attila írása három különálló szakaszból áll. Először felvázolja az igazságosság elveinek tágabb környezetét, különös tekintettel az igazságosság tárgyára. Amellett érvel, hogy ebben a tekintetben Rawls konstrukciója különbözik a többi igazságosság elmélettől.
Ezt követi a különbözeti elv ismertetése és elemzése. Három főbb szempontból vizsgálja ezt az elvet: a) mit oszt el és mit szabályoz; b) hogyan viszonyul a hatékonysághoz; c) mennyit követel. Az elv megértése lehetővé teszi, hogy közelebb kerüljünk ahhoz a központi kérdéshez, hogy miképpen lehet a társadalmi intézményeket úgy működtetni, hogy azok maximális mértében a közjót mozdítsák elő. E morálfilozófiai megközelítés mellett Herich Roland tanulmánya közgazdasági ihletésű. A szerző az igazságosság - hatékonyság fogalompár segítségével az "arányos közteherviselés" vagy a "versenyképes gazdaság" alternatíváit értékeli.
Miért kell adózni? Joga van-e az államnak adóztatni, pénzt, jövedelmet szedni polgáraitól? Ez a kérdés Mózer Péter összegző írásából (Adózási alternatívák, adópolitikai megfontolások) való, ahol a szerző leszögezi: A válaszok, attól függően, hogy milyen értékpremisszákból indulnak ki, eltérőek lehetnek. Amíg a haszonelvű felfogás (utilitarizmus) szerint a társadalom jóléte egyszerűen az egyes egyéni hasznok összegeként ábrázolható, így az elosztás során csak az összhaszon számít, addig a szabadelvű megfontolás (liberalizmus) - egy minimális életszínvonaltól eltekintve - elvet minden beavatkozást, amely zavarja a piaci mechanizmust. Hayek szerint az (állami) újraelosztás egyenes "út a szolgasághoz". Ezzel szemben Rawls elfogadhatónak, sőt kívánatosnak tartja a javak, lehetőségek, jogosultságok (újra)elosztását. Méghozzá, úgy, hogy az elosztás iránya "a legkevésbé előnyös helyzetűek számára legyenek a legelőnyösebbek". (Rawls 1997:112)    
A igazságosság felfogásához olyan adórendszer áll a legközelebb, mely szerint az embereknek az állam fenntartásának költségeihez "fizetőképességük" arányában kell hozzájárulniuk. A fizetőképesség elve alapján működő adórendszer az azonos fizetésű embereket azonos összeg fizetésére kötelezi, míg a nagyobb "potenciállal" rendelkező embereknek többet kell fizetniük.
Ha ideológiai metszetben gondolkodunk, a fizetőképesség elvét inkább "baloldalinak" nevezhetnénk, hiszen a "baloldal" általában a személyi jövedelemadóra építve a méltányosságot, a jövedelem-újraelosztást, a magas adókat és ráfordításokat részesíti előnyben. Míg a "jobboldali" ideológia, inkább a fogyasztásra, mintsem a jövedelemadóra építve a gazdasági növekedés szükségességét hangsúlyozza, ami alacsonyabb szintű adózással és állami szektorbeli kiadásokkal jár. Ehhez rögtön hozzá kell tenni, hogy e megkülönböztetés elnagyolt és túl általánosító, mivel ezek a sablonok csak a megfogalmazást segítik, és nem tekinthetünk úgy rájuk mint a kormányok adópolitikájának fő meghatározóira. Az adó-alternatívák túl összetettek ahhoz, hogy jobb- és baloldali kategóriákba sorolják őket. Az elmúlt évtizedek bizonyítják ezt, hiszen az OECD országok adópolitikájában sok esetben "baloldali" kormányok vezettek be "jobboldali" intézkedéseket, és fordítva.
Másrészt, szétnéztünk, hogy az OECD-országok esetében milyen adózási struktúrákkal találkozunk. E témában vizsgált országok adóztatási gyakorlatának főbb vonásait, jellegzetességeit, és ezek okait vázoltuk fel.
Megvizsgáltuk, hogy az általános gyakorlattól való eltérések mennyiben megalapozottak, vagyis más szavakkal, hogy a hatékony adószabályozás szemszögéből ezek mennyire tekinthetők önkényesnek.
A tanulmányok célja (szerzők: Pitti Zoltán, Walger Eszter) a globalizációs folyamattal összhangban áttekinteni a nemzetközi adórendszerek - ezen belül az EU közteherviselést - sajátosságait, annak érdekében, hogy ajánlásokat fogalmazhassunk meg a hazai adórendszer modernizációs munkálatai számára.
Az adórendszerek közös jellemzőinek vizsgálata, illetve az összemérés feltételeinek megteremtése - a nemzeti sajátosságok létezéséből fakadóan - csak hozzávetőleges jelleggel, s a legfontosabb kérdésekre koncentrálva végezhető el. A közös jellemzők feltárásához meg kell vizsgálnunk:
- milyen mértékű az összevont adóterhelés (ennek legáltalánosabb mutatója az adóbevételek a GDP %-ában mérve);
- mit adóztatnak, s milyen adónemeket alkalmaznak (jövedelem, fogyasztás, vagyon vagy éppen szociális ellátási rendszer, egyebek);
- kikre irányul az adóztatás (jogi személyek, természetes személyek),
- milyen vetítési alapot használnak (érték alapú, százalékban kifejezett, naturális, egyéb),
- milyenek az eljárási szabályok, a jogérvényesítő mechanizmusok.
Konklúzióként a főbb megállapítások: a fejlett országok adórendszere meglehetősen vegyes és bonyolult szabályok szerint működik. A közösségi kiadásokhoz való hozzájárulás terheinek "szétosztása" nem következetesen jövedelemalapú, de nem is igazán a fogyasztást veszi alapul. Kiegészítő formaként jelent meg a vagyonarányos közteherviselés, ám nem alakult ki egységes gyakorlat, tekintve, hogy nem könnyű a vagyon egységes értelmezése, illetve a vagyon adóztatása felhalmozás ellenes hatásokkal jár. Új törekvésként figyelhető meg a tőkejövedelmek adóztatása, ám a szabad tőkeáramlás keretei között ez csak akkor lehet eredményes, ha minden ország azonos feltételekkel alkalmazza. Az adórendszerek egységes kezelését nehezíti, hogy nem alakult ki közös fogalmi rendszer, eltérőek az adóalapok (lásd nem minden fogyasztás adóköteles), tág szélsőértékek között mozognak az adókulcsok, és az eljárási szabályokban is komoly különbségek mutatkoznak.
A közteherviselési rendszerek alkotóelemei gazdaságtörténeti szakaszonként, országonként más és más összetételűek, illetve más és más elvonási arányokat tükröznek. A rendszer, egyebek mellett, függ a történelmi hagyományoktól, az állami szerepkör értelmezésétől, a gazdasági, technikai fejlettségtől, a világgazdasági helyzettől, illetve az adott időszak gazdaságpolitikai törekvéseitől.
A kapott eredmények tehát igen vegyesek, valamint változatos formákat mutatnak, amely azt jelzi, hogy minden országnak sajátos adózási gyakorlatot kell folytatni, ahol az adózás súlypontjait az ország más tényezőinek (például közkiadások szerkezete, jóléti rendszer szerkezete, versenyképességi feltételek) a figyelembevételével kell megalkotni. Fontos hangsúlyozni, hogy az adórendszeren keresztüli intézkedések egy tekintélyes része a jóléti közkiadások alternatíváinak tekinthető. "Ha együttesen veszünk számba minden olyan kollektív beavatkozást, amelynek célja egyének bizonyos szükségleteinek kielégítése, illetve szélesebb társadalmi érdekek szolgálata, akkor ezek ma durván a jólét három nagy kategóriájába sorolhatók be: a szociális jóléti, az adóügyi jóléti, és a foglalkoztatási jóléti rendszerbe. Ami a három rendszer végső céljait illeti, azt állítom, hogy ezek hasonlósága fontosabb, mint különbözőségük."4
Az egész jóléti újraelosztási politikát megjelenítő három rendszer kiváló alap ahhoz, hogy az állami beavatkozásról értekezzünk.  Az Európa Unió országainak példája mutatja, hogy nem fogadható el az a nézőpont, amely a jóléti újraelosztást leegyszerűsíti a "szociális védelem" fogalmára, mert ez magában foglalja ugyan a közkiadásokat, de egyéb más formákat - mint pl.: adózási és foglalkoztatási rendszert - nem. Nem fogadható el tehát, mert ez a leegyszerűsítés tévútra vezet a jóléti újraelosztás területén, mivel az adóügyi jóléti rendszerben az egyéni hozzáférések (jogosultságok) mintázatai igen széles skálán mozognak, egészen az életkörülmények változásain át, a családi felelősségek és lehetőségek az oktatási hozzáférés, valamint otthoni tulajdonviszonyok területig bezárólag.

Merre Tovább? A kutatás folytatásának lehetséges irányairól
A kutatási program keretében létrejövő tanulmányokból, az azokat kísérő műhelybeszélgetésekből leszűrhető az a megállapítás, hogy e program fontos előre lépést jelentett, de természetszerűleg az elvégzett munka inkább alapozó, bevezető jellegű volt. Elég sok "fehér folt" maradt még e témakörben. Az elkezdett munka folytatása több módon is lehetséges. Elképzelhető, a már elindult munka továbbfolytatása, a projektben feltett problémák továbbgondolása, mélyítése. A másik lehetőség, hogy a meglévő eredményekből csak egy szűkebb területre koncentrálunk. Ilyen téma lehet pl. EU-ban meglévő adófilozófiák elemzése, értékelése, vagy a helyi adók szerepe a közös Európában, illetve különböző országok adóprofiljának bemutatása. A harmadik lehetőség, hogy a magyar adórendszer funkcionális és strukturális, valamint történeti feldolgozására koncentrálunk, amely empirikus adatfelvétellel egészítünk ki.


Az elkészült tanulmányok jegyzéke

Tanulmányok, recenziók
Herich Roland: Az Egyesült Királyság adórendszere (országprofil)
Herich Roland: Igazságosság és hatékonyság az adórendszerben
Herich Roland: Adópolitika: elméletek és gyakorlat (Recenzió Ken Messere - Flip de Kam - Christopher Heady: Tax Policy: Theory and Practice in OECD Countries című könyvről)
Mózer Péter: Gyermekes családok adórendszeren keresztüli támogatása (Recenzió Peter Whiteford - Michael Mendelson - Jane Millar (2003) Timing it Right? Tax Credits and How to Respond to Income Changes című tanulmányról)
Mózer Péter: Adózási alternatívák, adópolitikai megfontolások
Pitti Zoltán: Az EU-15 országok közteherviselési rendszere és a magyar gazdaságot érintő kihívások
Pitti Zoltán: A gazdasági teljesítmények és a jövedelmek alakulása
Tanyi Attila: A társadalmi igazságosságról
Walger Eszter: Holt Terhek (Recenzió Joseph E. Stiglitz: A kormányzati szektor gazdaságtana könyvének Az adóztatás elmélet és Adóztatás a gyakorlatban című részeihez)
Walger Eszter: A hatékonyság és méltányosság elvének érvényesülése a magyar adórendszer elemei között

Fordítások
- Ken Messere - Flip de Kam - Christopher Heady (2003) Tax Policy: Theory and Practice in OECD Countries Oxford, Oxford University Press:
- Adópolitika: Elmélet és gyakorlat az OECD országokban;
- Személyi jövedelemadó rendszerek az OECD országokban;
- A fogyasztás adózása az OECD országokban;
- Vagyont, a tőkenyereséget és az ingatlant terhelő adók az OECD országokban. Richard A. Musgrave - Peggy B. Musgrave (1989) Public Finance in Theory and Practice McGraw-Hill Book Company, Fifth Edition
- Az adóteher-megoszlás (áttekintés [14. fejezet]; alapelvek [15. fejezet])

 


Célkitűzések
Az adózás az egyik jelentős bevételi forrása az államnak. Azért adózunk, hogy hozzájáruljunk a közösség szükségleteinek kielégítéséhez. E mellett az állam, illetve a kormányzat egyes gazdaságpolitikai céljai során az adópolitikát eszközként is használhatja. Ezenkívül az adózás korrigálja az elsődleges jövedelem újraelosztást, valamint befolyásolja a fogyasztási preferenciákat. Az adó tehát az egyik eszköz az állami újraelosztó politikában.
Ebből világosan következik, hogy az adózást és a szociálpolitikát nem lehet szétválasztani. Richard Titmuss (1962) három, egymást kiegészítő, analóg formáját azonosította a jóléti ellátásoknak5. Ebből az "adóügyi jóléti rendszer" ("fiscal welfare") az, amely az adókötelezettséggel kapcsolatos kedvezmények, könnyítések illetve adómentességek formájában jelenik meg. Ennek a rendszernek gyakorlatilag ugyanaz lehet a célja, mint a jóléti rendszer többi elemének, jelesül a társadalmi integráció fenntartása, erősítése, illetve cél lehet - és többnyire az - az újraelosztás bizonyos mozzanatainak (negatív irányú újraelosztás) elrejtése.
A szakirodalom az elosztási igazságosság sokféle megközelítése közül kettőt, szinte kivétel nélkül említeni szokott. Az egyik felfogás a haszonelven alapszik. Az elmélet képviselői szerint "egy igazságos adórendszerben az egyes adófizetők hozzájárulásai összhangban kell, hogy álljanak azzal, amennyit a közszolgáltatásokból egyénenként fogyasztanak". Az igazságos adórendszerben a fizetendő adó tehát a közkiadások szerkezetétől és az ebből fogyasztott javak mértékétől alakul.
A másik felfogás szerint az embereknek az állam fenntartásának költségeihez "fizetőképességük" arányában kell hozzájárulniuk, mivel ez így igazságos, így méltányos. A fizetőképesség elve alapján működő adórendszer az azonos fizetésű embereket azonos összeg fizetésére kötelezi, míg a nagyobb "potenciállal" rendelkező embereknek többet kell fizetniük. Az első követelményt horizontális, amásikat pedig vertikális méltányosságnak nevezzük.
E rövid felvezetőből is látszik, hogy munkánk során megkerülhetetlen annak tisztázása, hogy a különböző etikai elméletek miként vélekednek az adózás elosztási igazságosság - hatékonyság problematikájáról. Nézzük például a társadalmi elosztás kérdését. Míg a haszonelvű felfogás szerint a társadalom jóléte egyszerűen az egyes egyéni hasznok összegeként ábrázolható, így az elosztás során csak az összhaszon számít, addig a szabadelvű megfontolás - egy minimális életszínvonal biztosításától eltekintve - elvet minden beavatkozást, amely zavarja a piaci mechanizmust. Hayek szerint az állami újraelosztás egyenesen "út a szolgasághoz". Ezzel szemben Rawls elfogadhatónak, sőt kívánatosnak tartja a javak, lehetőségek, jogosultságok (újra)elosztását. Méghozzá, úgy, hogy az elosztás iránya "a legkevésbé előnyős helyzetűek számára legyen a legelőnyősebb".
Programunk során az adórendszert tehát olyan (kényszerszolidaritáson alapuló) társadalompolitikai eszközként fogjuk fel, amely során az újraelosztó funkciót állítjuk középpontba. A program egyik célja, hogy az adópolitikai döntések igazságossági és gazdasági érveit (társadalompolitikai érveket) elemezze. (Talán ez a legfontosabb cél, mivel az ilyen jellegű gondolkodás a hazai közgondolkodásból és politikacsinálásból hiányzik.)
A másik célkitűzés, hogy átfogó ismeretet nyújtson arról, miként alakult, hogyan, merre változott a különböző országok adórendszere. Ehhez szorosan hozzátartozik annak vizsgálata is, hogy a változások mögött milyen politikai-ideológiai megfontolások álltak (ez a harmadik cél).
Mindezeken túl feladatunknak tekintjük egyrészt olyan rendezvények kezdeményezését, valamint kiadványok szerkesztését, amelyek a társadalmi igazságossági elméletek és az adópolitika kapcsolatát elemzik, másrészt külföldi példák bemutatását.

 

A kutatócsoport tagjai
Mózer Péter - kutatásvezető
Herich Roland
Kollányi Zsófia
Pitti Zoltán
Walger Eszter
Tanyi Attila

 

Jegyzetek
1 A szociálpolitika:
- történelmileg kialakult intézményrendszer, amely
- kielégít bizonyos, a piaci (vagy piaci jellegű) kapcsolatok révén nem megfelelően kielégíthető szükségleteket;
- túlnyomórészt az állami elosztás, illetve újraelosztás eszközeivel működik, relatíve önálló, elkülönült rendszerként, illetve intézményrendszerek együtteseként;
- azon szükségletek esetén vállalja a közös (állami) felelősséget, amelyek a hatalom politikai-ideológiai elkötelezettségeiből következnek, és/vagy amelyek társadalmi konfliktusok kielégítése a fennálló helyzet megerősítése szempontjából a hatalom érdekének tűnik;
- lehetőség szerint igyekszik a követeléseket a fogyasztás, illetve az elosztás területére korlátozni;
- végeredményben tehát a szociálpolitika az állam és az állampolgár közötti viszony egyik intézményesülése." (Ferge Zs. - Várnai Gy. 1987. 24. old. )
2 Ebből kettő fejezetet fordítottunk le.
3 Ken Messere - Flip de Kam - Christopher Heady? Tax Policy: Theory and Practice in OECD Countries Oxford University Press, 2003 (ebből négy fejezetet fordítottunk le).
4 Richard Titmuss (1963) Essays on 'The Welfare State'. Allen and Unwin, London. Ebből magyarul hozzáférhető részlet: Richard Titmuss (1991) A jóléti társadalmi elosztása: reflexiók a méltányosság kereséséről In: Ferge Zsuzsa - Lévai Katalin (szerk.) A jóléti állam  Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület, ELTE Szociológiai Intézet és Szociálpolitikai Tanszéke könyvsorozata, Budapest
5 Ebből - a "pénzügyi (adóügyi) jóléti rendszer" ("fiscal welfare") mellett - az egyik a "szociális jóléti rendszer" ("public welfare"), amely a szociális szolgáltatásokat és a pénzbeli ellátásokat tartalmazza (lényegében az oktatási, a társadalombiztosítási és a szociális ellátórendszert öleli fel). A másik, a "foglalkoztatási jóléti rendszer" ("occupational welfare") nagyjából a munkáltatói ellátásokat jelenti. "Tittmuss arra törekedett, hogy a három elosztási rendszert hasonló célokat szolgáló, egymást kiegészítő rendszerként ábrázolja."

Módosítás dátuma: 2010. március 09. kedd, 11:01